護照一詞在英文中是口岸通行證的意思，是公民旅行通過各種國際口岸的一種通行證明。因
此，護照是一個國家的公民出入本國國境和到國外旅行或居留時，由本國發給的一種證明該國公民國籍和身份的合法證件。中國《護照法》第二條規定“中華人民共
和國護照是中華人民共和國公民出入國境和在國外證明國籍和身份的證件。”將護照定位為口岸通行證，是對華僑回國身份證件的缺失。本文將簡要探討此問題。
華僑定居在國外要註銷戶口和居民身份證
華僑是定居在國外的中國公民，回國除了持有效護照外，沒有其他有效身份證件。而《護照法》沒有規定華僑回國，護照與居民身份證具有同等效力，使華僑陷入了回國沒有有效身份證件的困境。
按《中華人民共和國公民出境入境管理法實施細則》第七條規定，“居住國內的公民辦妥前往國家的簽證或者入境許可後，應當在出境前辦理戶口手續。出境定居
的，須到當地公安派出所或者戶籍辦公室註銷戶口”。公安部2003年8月7日公佈了一項便民措施：“自即日起，取消出國出境一年以上的人員註銷戶口的規
定，但在國外、境外定居的人員，按《公民出境入境管理法實施細則》規定，還須註銷戶口。”法理規定，上位法優於下位法，各省市的規定不得與上位法相牴觸，
在出國出境要註銷戶口這規定各省市並沒有改變。
註銷戶口就意味著註銷居民身份證。在《護照法》實施之前，華僑都認為回國時，護照就可以作有效
身份證件。《護照法》公佈後，該法對此沒作規定，使華僑陷入困境。近年來，世界各地華僑都強烈反映這一問題。全國人大華僑委副主任委員陳玉傑在聽取濟南市
情況彙報後指示：“華僑華人回國創業沒有身份證和華僑回國定居是當前比較突出的兩個問題，人大華僑委對此不僅瞭解而且十分重視。全國『五僑』聯席會議專題
研究了這兩個問題，聽取了公安部的彙報，並責成公安部牽頭進行調研。”目前，北京、上海、浙江、福建提出解決辦法，但都是在政策層面上，而不是從國家制定
法律層面來解決問題。
護照作身份證件立法路徑
解決華僑的身份證件問題一般有兩個途徑：一是修改《居民身份證
法》，為《公民身份證法》。華僑出國定居後，註銷戶口，保留《公民身份證法》，華僑是中國公民，本應有權獲得有效身份證件。這是徹底解決的辦法。從目前情
況看，這難度極大。當時送審時就是《公民身份證法》，最後還是確定為《居民身份證法》，居民身份證只發給境內居民，現在二代居民身份證已發9億份，應不可
能再修法。二是修改《護照法》，在第二條中增加一條款，除了作旅行證件之外，還應有在國內作身份證件的功能。《護照法》剛立法就進行修改的可能性也不大。
還有一種可能是在有關法律修改時，“植入”一條款，這可能性是有的。全國人大華僑委副主任楊德清在日本東京與華人華僑代表座談時，與會者提出此問題。
當時全國人大華僑委法案室主任毛起雄作了回答，“在修改中國《出入境管理法》的時候，全國人大華僑委已經提出海外華僑用護照代替身份證的建議。”據全國人大立法計劃，修改《出入境管理法》已列入2010年計劃，後沒排上，預計2011年有可能再列上修法計劃。
全國修法計劃已定，地方的修法已先行試點。福建省於2010年7月30日省十一屆人大常委會第十六次會議上，對《福建省實施<中華人民共和國歸僑
僑眷權益保護法>辦法》進行修改，新增一款規定“出國、出境人員憑其持有的中華人民共和國護照，在本省從事民商事活動時，其本人護照與國內居民身份
證具有同等證效力，有關部門和單位應當予以認可。”這是全國第一個省對護照作身份證件立法。《立法法》的規定，這應當屬於全國人大立法的範疇，該省對此立
法帶有明顯試點的性質。該修法之後不久，福建省僑辦就發一通知，對該修法進行專項調查，目前該調查仍在進行中。
此外，浙江省在2006年制定
了《浙江省華僑權益保障暫行規定》（浙政發（2006）75號）第4條規定，“華僑持有的中華人民共和國護照，與國內身份證具有同等效力，憑本人護照在省
內進行有關活動時，有關部門和黨委應當予以認可。”該文只是政策文件，有關公民身份證件應該是國家立法範疇，這只能是臨時補救措施。
討論與意見
1
華僑是中國公民，理應享有中國公民的各項權利和義務，當然，也應有權獲得身份證件。由於目前的戶籍與居民身份證制度，使華僑“丟失”了居民身份證。這種狀
況我們希望隨著中國法治的完善，在修改《居民身份證法》時，能回歸為《公民身份證法》，讓僑胞合法獲得公民身份證。
2 目前，護照作為華僑回國的身份證件已獲得“國內很多行業和部門認可”。但從法律層面還應儘快立法。本應修改《護照法》，但是，為了儘快解決這一問題，採用“植入”辦法，在修改《出入境管理法》時，增加一條款，也是可行的便捷的方案。
3
護照作為身份證件。立法中，護照的使用範圍與證明效力應與居民身份證接軌。公民的活動不僅是“民商事活動”。《居民身份證法》第十二條規定“公民從事有關
活動需證明身份的，有權使用居民身份證證明身份，有關單位及其工作人員不得拒絕。”這裡用的是“有關活動”，不僅是“民商事活動”。再有護照的證明效力不
僅是“認可”，而是按《居民身份證法》規定“不得拒絕。”“不得拒絕”的剛性要遠遠大於“認可”。
4
在護照作為身份證時，還有一個技術問題。按《護照法》第七條規定，普通護照的登記項目不包括公民身份證號碼。這是由於護照定位為口岸通行證，不需登記公民
身份號碼。然而，公民身份號碼是國家為每個公民從出生之日起編定的唯一的，終身不變的身份代碼，將在我國公民辦理涉及政治、經濟、社會生活等權益事務方面
廣泛使用。由於護照上沒有公民身份證號碼，原在國內辦理各種事務所留下的公民身份號碼，如今用護照作身份證件，如何證明護照持有人與原身份證持有人是同一
人？對於這一問題筆者向公安部《辦事諮詢》欄目諮詢，沒有給予答覆。解決這一問題，本來只要修改《護照法》即可解決，在不修改《護照法》的情況下，應可以
申請護照加注公民身份證號碼。但是公安部對這問題的回答是“不可以”。因為《普通護照和出入境通行證簽發管理辦法》第七條規定，只有三種情況才可以申請加
注。筆者認為，在修改《出入境管理法》時，增加護照作為華僑身份證件時，還應增加一條規定，定居在國外的中國公民，可申請護照加注身份號碼。
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